Glücksspielaufsicht veröffentlicht Tätigkeitsbericht 2025

• Legaler Markt bleibt bei 14,4 Milliarden Euro
  Der erlaubte deutsche Glücksspielmarkt verharrte 2025 exakt auf Vorjahresniveau. Gemessen an den Bruttospielerträgen – also den Verlusten der Spielenden – blieb das Volumen unverändert.
• Schwarzmarkt erstmals belastbar vermessen
  Eine von der GGL beauftragte Studie beziffert die Bruttospielerträge im illegalen Online-Segment auf 547 Millionen Euro für 2024. Das entspricht rund vier Prozent des gesamten erlaubten Marktes.
• Enforcement gegen das gesamte Umfeld
  Die Behörde nimmt nicht mehr nur einzelne Anbieter ins Visier, sondern die komplette Lieferkette – von Zahlungsdienstleistern über Werbepartner bis zu Aggregatoren und Hosting-Providern.
• Google entfernt illegalen Lotterie-Riesen
  Nach einer Anordnung der GGL strich eine große Suchmaschine einen reichweitenstarken illegalen Zweitlotterie-Anbieter aus dem Index. Die Umsetzung erfolgte in kurzer Zeit.
• Verfahren gegen prominente Persönlichkeit
  Ende 2025 leitete die GGL ein Verfahren gegen eine reichweitenstarke Person ein, die wiederholt illegale Glücksspielangebote genutzt und beworben haben soll. Ein Nachtrag von 2026 verweist auf einen Rapper.
• Höchstgericht schärft den Werbebegriff
  Das Bundesverwaltungsgericht bestätigte im Frühjahr 2025 die Linie der GGL und weitete den Werbebegriff auf reine Imagekommunikation aus, sofern sie mittelbar absatzfördernd wirkt.
• 2026 wird zum Prüfjahr
  Ab Juli 2026 stehen fünf Jahre Glücksspielstaatsvertrag auf dem Prüfstand. Die Evaluierung, mehrere EuGH-Verfahren und die Fußball-WM fordern die Aufsicht gleichzeitig.

Redakteur

• Simon Rieger

Geprüft durch

• Enrico Kierakow

Veröffentlicht

06.07.2026

Aktualisiert

06.07.2026

Lesedauer

Ein stabiler Markt und die Frage, was Stabilität wert ist

Am 3. Juli 2026 hat die Gemeinsame Glücksspielbehörde der Länder (GGL) ihren Tätigkeitsbericht für das Jahr 2025 vorgelegt. Auf gut 50 Seiten zieht die Behörde aus Halle Bilanz über Aufsicht, Enforcement und Marktentwicklung, im fünften Jahr ihres Bestehens. Der Blick auf die Kennzahlen liefert dabei einen Befund, der auf den ersten Blick unspektakulär wirkt und auf den zweiten viel verrät.

Zahlen, die sich nicht bewegen, erzählen manchmal die spannendste Geschichte. Der lizenzierte Glücksspielmarkt in Deutschland kam 2025 auf 14,4 Milliarden Euro Bruttospielerträge, Punkt für Punkt derselbe Wert wie ein Jahr zuvor. Damit hat der Markt das Niveau von vor der Corona-Pandemie wieder erreicht, als geschlossene Spielhallen und Spielbanken das stationäre Geschäft ausbremsten.

Der legale Markt ist stabil und die Bekämpfung illegaler Angebote zeigt Wirkung.

Hinter der glatten Gesamtzahl verbergen sich Verschiebungen. Die stationären Geldspielgeräte bleiben mit 4,9 Milliarden Euro und 34 Prozent Marktanteil das Schwergewicht der Branche. Die staatlichen Lotterien des Deutschen Lotto-Toto-Blocks folgen mit 4,2 Milliarden Euro. Doch das Wachstum wandert ins Netz: Der Online-Vertrieb legte auf 3,5 Milliarden Euro zu und stellt inzwischen ein Viertel des Marktes. In diesem digitalen Segment sitzt die GGL am längeren Hebel. 79 Prozent der Online-Erträge entfallen auf Wettanbieter unter ihrer Aufsicht.

Bemerkenswert ist die Teilnahmebreite. Mehr als jeder dritte Erwachsene zwischen 18 und 70 Jahren – hochgerechnet rund 21 Millionen Menschen – spielte innerhalb eines Jahres mindestens einmal. Gleichzeitig gelten 2,2 Prozent der Bevölkerung dieser Altersgruppe, etwa 1,25 Millionen Personen, nach klinischen Kriterien als potenziell von einer glücksspielbezogenen Störung betroffen. Die Behörde wertet es als Erfolg, dass sich weder Teilnahme noch riskantes Spielverhalten spürbar verändert haben.

Der Schwarzmarkt bekommt eine Zahl

Über die Größe des illegalen Marktes wird seit Jahren gestritten. 2025 lieferte die GGL erstmals eine methodisch untermauerte Schätzung. In der abgeschlossenen Kanalisierungsstudie befragte das Blockchain Research Lab 2.000 Spielende zu ihrem Verhalten bei legalen wie illegalen Anbietern gefährlicher Online-Glücksspiele.

Das Ergebnis relativiert manche Alarmmeldung der Branche: Von allen genannten Anbietern entfielen 20,3 Prozent auf illegale Angebote. Auf sie liefen 22,4 Prozent der Einsätze und knapp 23 Prozent der Verluste. Modellbasiert hochgerechnet ergeben sich daraus Bruttospielerträge von 547 Millionen Euro für 2024, etwa vier Prozent des erlaubten Marktes. Vorstand Benter und Verwaltungsratschef Sandro Kirchner ziehen daraus dieselbe nüchterne Konsequenz: Ein völliges Austrocknen des illegalen Angebots ist nicht realistisch. Ziel sei es, den Betrieb unattraktiv, teuer und mühsam zu machen. Genau darauf zahlen die operativen Maßnahmen des Jahres ein.

Die neue Enforcement-Doktrin: die ganze Kette treffen

Der strategische Kurswechsel des Jahres lässt sich in einem Satz zusammenfassen: Wer ein illegales Angebot lahmlegen will, muss dessen Zulieferer angreifen. Die GGL adressiert deshalb systematisch Zahlungsdienstleister, Affiliate-Netzwerke, Hosting-Dienste, technische Plattformen und sogenannte Aggregatoren, jene Akteure, die den arbeitsteiligen Maschinenraum illegaler Portale betreiben.

Es wird nicht gelingen, alle international tätigen Veranstalter ohne deutsche Erlaubnis vollständig zu verdrängen.

Sichtbar wurde die Wirkung im Zusammenspiel mit den großen Plattformen. Auf Anordnung der Behörde verschwand ein reichweitenstarker illegaler Zweitlotterie-Anbieter aus den Suchergebnissen einer großen Suchmaschine. Als der Anbieter kurzzeitig zurück in die Trefferliste rutschte, sorgte ein erneuter Hinweis der GGL zügig für das nächste Delisting. Das Katz-und-Maus-Muster zeigt beides: die Schlagkraft der Zusammenarbeit und die Hartnäckigkeit der Gegenseite.

Ein neues Terrain betrat die Aufsicht bei Social Media. Influencer und Streamer inszenieren illegale Angebote in Livestreams und Videos oft als seriös oder besonders lukrativ. Ende 2025 eröffnete die GGL ein Verfahren gegen eine bekannte, reichweitenstarke Persönlichkeit, die entsprechende Inhalte wiederholt verbreitet haben soll. Ein Nachtrag der Behörde aus dem Jahr 2026 ordnet den Fall einer Pressemitteilung mit dem Titel „GGL geht gegen Rapper wegen Werbung für illegales Glücksspiel vor“ zu. Dabei handelt es sich sehr wahrscheinlich um das Zwangsgeld gegen Capital Bra.

Vom Genehmiger zum Aufseher

In den Aufbaujahren dominierte die Erlaubniserteilung. 2025 kippte der Schwerpunkt, hin zur strukturierten Regelaufsicht über die bereits lizenzierten Anbieter. Zentrales Instrument sind fortan regelhafte Aufsichtsgespräche, in denen Geschäftsmodell, Spielerschutz, Werbeaktivitäten und Compliance-Strukturen auf den Tisch kommen. Ergänzt werden sie durch anlassbezogene Prüfungen, die häufig aus dem Hinweisgebersystem der Behörde gespeist werden.

Rückenwind gab die Justiz. Im Frühjahr 2025 bestätigte das Bundesverwaltungsgericht in einem Verfahren um die Werbung eines Soziallotterie-Veranstalters die Auslegung der GGL. Das Gericht fasste den glücksspielrechtlichen Werbebegriff weit: Auch reine Imagekommunikation ohne direkten Produktbezug kann Werbung sein, wenn sie aus Sicht des Durchschnittspublikums zumindest mittelbar den Absatz fördert. Zudem stellte das Gericht klar, dass Anbieter auch für ihre beauftragten Dienstleister geradestehen müssen.

Ein Reizthema blieb ungelöst: das anbieterübergreifende Einzahlungslimit von grundsätzlich 1.000 Euro und die Frage, wie Spielende ihre wirtschaftliche Leistungsfähigkeit für höhere Limits nachweisen. Die bislang genutzte Bonitätsauskunft steht rechtlich unter Druck. Die GGL prüfte Alternativen und beriet die Länder, eine abschließende Entscheidung stand zum Jahresende noch aus.

Im digitalen Segment liegt die Schlagkraft der Behörde: Fast vier von fünf Euro im Online-Vertrieb entfallen auf lizenzierte GGL-Anbieter. Der Schwarzmarkt bleibt mit rund vier Prozent des erlaubten Marktes zwar präsent, fällt aber deutlich kleiner aus als manche Branchenschätzung nahelegt. Für die 2026 anstehende Evaluierung des Glücksspielstaatsvertrags liefern beide Blöcke eine wichtige Grundlage.

Wenn ein Zertifikat den Markt lahmlegt

Der Ausbau der technischen Aufsicht hat eine unbequeme Kehrseite: Fällt die Infrastruktur aus, steht der legale Online-Markt still. Am 15. März 2025 legte eine technische Störung im Länderübergreifenden Glücksspielaufsichtssystem LUGAS für mehrere Stunden Neuanmeldungen und Einzahlungen bei lizenzierten Anbietern lahm. Die Ursache war banal und ärgerlich zugleich: ein abgelaufenes Zertifikat, dessen frisch eingespielter Nachfolger trotz Tests fehlerhaft war.

Über das Gesamtjahr lag die Verfügbarkeit der zentralen Systeme dennoch bei 99,79 Prozent. Aus dem Ausfall zog die Behörde Konsequenzen, zusätzliche Überwachungsmetriken, eine öffentliche Statusseite, ein Meldesystem für die Industrie und der Aufbau redundanter Rückfallebenen außerhalb des Hauptrechenzentrums. Aufschlussreich ist auch eine sinkende Zahl: 5,3 Millionen registrierte Spielende führten die Zentraldateien. Der Rückgang ist kein Nachfrageeinbruch, sondern das Resultat bereinigter Daten. Doppelregistrierungen fielen weg, aktive Konten werden präziser erfasst. Für die anstehende Evaluierung ist saubere Datenqualität die entscheidende Währung.